ივანე ჯავახიშვილის სახელობის თბილისის სახელმწიფო უნივერსიტეტის პაატა გუგუშვილის სახელობის ეკონომიკის ინსტიტუტის რეცენზირებადი, ბეჭდურ-ელექტრონული, საერთაშორისო სამეცნიერო-ანალიტიკური ჟურნალი
საქართველოში დეცენტრალიზაციის პროცესის თანამედროვე გამოწვევები
რეზიუმე: საქართველოში დეცენტრალიზაციის პროცესის წარმატებით ჩატარება, მდგრადი განვითარების ხელშეწყობა, ევროპული სტანდარტების შესაბამისი ადგილობრივი თვითმმართველობის შექმნა დამოკიდებულია მოსახლეობის, თითოეული ჩვენგანის აქტიურობასა და ინიციატივებზე, რათა არ დავუშვათ მისი პოლიტიზება და სამაგალითო გავხადოთ აფხაზეთისა და ოსეთის რეგიონებისთვის, რათა გაერთიანების შემდეგ გატარებული რეფორმების წარმატება მათი მხრიდან მხარდაჭერისა და გაზიარების საფუძველი გახდეს.
საკვანძო სიტყვები: თვითმმართველობა, დეცენტრალიზაცია, სტრატეგია, სახელმწიფოს ნება, სამართლებრივი რეგულირება, მდგრადი განვითარება.
შესავალი
სრულფასოვანი ადგილობრივი თვითმმართველობის შექმნა და განვითარება სახელმწიფოს მმართველობის სისტემის ერთ-ერთი მთავარი ამოცანაა.
ადგილობრივი თვითმმართველობა მოსახლეობასთან ყველაზე ახლოს მდგომი ინსტიტუტია. თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანო არჩევითია და ის საკრებულოსთან ერთად პოლიტიკური ორგანოა, რომელიც თავისი საქმიანობის განხორციელებით წყვეტს ადგილობრივი და საერთო ეროვნული მნიშვნელობის საკითხებს და ანგარიშვალდებულია მხოლოდ მოსახლეობის წინაშე.
ევროკავშირის ქვეყნებში ამჟამადაც გრძელდება რეფორმები, რომლებიც მიზნად ისახავს უკვე დეცენტრალიზებულ ქვეყნებში სახელმწიფოებრივი უფლებამოსილების შემდგომ გადანაწილებას, სადაც კონექსიის პრინციპი მხარდაჭერილია კონსტიტუციით.
ძირითადი ნაწილი
თვითმმართველობას საქართველოში საუკუნოვანი ისტორია გააჩნია. დემოკრატიული რესპუბლიკის პერიოდში (1918-1921) ჩამოყალიბდა იმ დროისათვის თანამედროვე თვითმმართველობის ორდონიანი სისტემა. ბუნებრივია, საბჭოთა პერიოდმა უკან დახია ადგილობრივი თვითმმართველობის განვითარებამ და მხოლოდ 1990-ანი წლებიდან, საქართველოში დამოუკიდებლობის გამოცხადების შემდეგ, იწყება ცვლილებები ადგილობრივი ხელისუფლების ინსტიტუციონალიზაციისა და მისი საქმიანობის საკანონმდებლო რეგულირების მიზნით. დაწყებული მრავალპარტიული საკრებულოს არჩევით, მაგრამ ცენტრალური ხელისუფლების მიერ დანიშნული პრეფექტებით, დამთავრებული თვითმმართველობებისთვის ისეთი უფლებების მინიჭებით,როგორიც არ ექნებოდა ბევრ ევროპულ ქვეყანას.
1998 წელს პირველად ჩატარდა ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების არჩევნები.
2005 წლიდან საქართველო მიუერთდა „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ ევროპულ ქარტიას. 2014 წელს საქართველოს ორგანულმა კანონმა - „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი“ გააძლიერა ადგილობრივი თვითმმართველობის განხორციელების სამართლებრივი საფუძვლები. ამავე, 2014 წელს დოკუმენტის _ „ასოცირების შესახებ შეთანხმება, ერთი მხრივ, ევროკავშირს და ევროპის ატომური ენერგიის გაერთიანებას და მათ წევრ სახელმწიფოებსა და მეორე მხრივ, საქართველოს შორის“_გაფორმებამ მეტი პასუხისმგებლობა დააკისრა სახელმწიფოს რეგიონული განვითარების პოლიტიკის განსახორციელებლად. ასოცირების შეთანხმებით, საქართველომ გამოხატა მზადყოფნა:
ü პატივი სცეს მდგრადი განვითარების პრინციპებს, დაიცვას გარემო და შეამსუბუქოს კლიმატის ცვლილების პროცესი, მუდმივად გააუმჯობესოს გარემოსდაცვითი მმართველობა და გარემოსდაცვითი საჭიროებების გათვალისწინება;
ü გააუმჯობესოს საზოგადოებრივი ჯანმრთელობის უსაფრთხოების დონე და ადამიანის ჯანმრთელობის დაცვა, როგორც მდგრადი განვითარებისა და ეკონომიკური ზრდის მნიშვნელოვანი ელემენტი;
ü საქართველოს ყველა მოქალაქეზე, კონფლიქტის შედეგად დაშორიშორებული საზოგადოების ჩათვლით, გაავრცელოს ევროკავშირთან საქართველოს მჭიდრო პოლიტიკური ასოცირებისა და ეკონომიკური ინტეგრაციის შედეგად მიღებული სარგებელი;
ü ხელი შეუწყოს ცვლილებებს, მათ შორის ,საგადასახადო სფეროში, სავაჭრო ინტეგრაციას და გაღრმავებულ ეკონომიკურ თანამშრომლობას, ინსტიტუციურ განვითარებას, საჯარო მმართველობას და საჯარო სამსახურის რეფორმას ,კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლას, სიღარიბის შემცირებას და თავისუფლებას, უსაფრთხოებისა და მართლმსაჯულების სფეროში თანამშრომლობას და ა.შ. [5]
2013 წელს საქართველოს მთავრობამ მიიღო დეცენტრალიზაციის დაჩქარების გადაწყვეტილება, რასაც ემსახურებოდა 2013 წლის 1 მარტის №223 განკარგულება „საქართველოს მთავრობის დეცენტრალიზაციისა და თვითმმართველობის განვითარების სტრატეგიის ძირითადი პრინციპები 2013-2014 წლებისთვის“. აღნიშნული დოკუმენტი მიზნად ისახავდა არსებითად ახალი ადგილობრივი თვითმმართველობის სისტემის ჩამოყალიბებას, კერძოდ:
ü საზოგადოებრივი თვითმმართველობის ფორმირებას თითოეულ დასახლებაში;
ü მუნიციპალური თვითმმართველობის ტერიტორიულ ოპტიმიზაციასა და გაძლიერებას;
ü სამხარეო ხელისუფლებაში თვითმმართველობის ელემენტების დამკვიდრებას;
ü სახელმწიფო ზედამხედველობის ეფექტური მექანიზმების შექმნას;
ü რეფორმირების პროცესის სამართლებრივ, ტექნიკურ და რესურსულ უზრუნველყოფას [6].
ღია საზოგადოების ფონდის მიერ „საქართველოში ადგილობრივი დემოკრატიის განვითარების წლიური ანგარიშიდან (2016-2017 წლები)“ მიმდინარე პროცესების ურთიერთშედარებისას, იკვეთება როგორც დადებითი, ისე უარყოფითი ტენდენციები.
დადებითად აისახა მერებისა და გამგებლების პირდაპირი წესით არჩევა, ფისკალური დეცენტრალიზაცია (გადასახადების ნაწილის ადგილზე გადაცემა),სამოქალაქო საზოგადოების და მოქალაქეების უფრო აქტიური ჩართულობა თვითმმართველობის განხორციელების პროცესებში, 7 ახალი თვითმმართველი ერთეულის გაჩენა და სოფლის როლის გაძლიერება ამ თვითმმართველ ერთეულებში, დედაქალაქისთვის განსაკუთრებული სტატუსის მინიჭება.
სამწუხაროდ, 2015 წლის ბოლოდან უკუპროცესი აღინიშნა – ცენტრი ცდილობს კვლავ გააძლიეროს კონტროლი ადგილობრივ დონეზე (სახანძრო უსაფრთხოების უფლებამოსილების ცენტრალიზაცია (2015), „სოფლის მხარდაჭერის სახელმწიფო პროგრამის“ გაუქმება (2016), ცენტრის მიერ ადგილებზე კონტროლის მექანიზმების გაძლიერება კადრების შერჩევისას წინასაარჩევნო პერიოდში (2016), თვითმმართველი ქალაქების გაუქმება (2017), ადგილობრივი მნიშვნელობის პროგრამების განსახორციელებლად საჭირო რესურსების ცენტრალიზება) [18: 6].
საქართველოს მთავრობამ 2014 წელს მიიღო ორი სტრატეგიული დოკუმენტი: საქართველოს სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების სტრატეგია_ „საქართველო 2020“ [7]და „2015-2017 წლების საქართველოს რეგიონული განვითარების პროგრამა“[8]; 2017 წელს - „საქართველოს სოფლის განვითარების სტრატეგია 2017-2020“ [10]; 2018 წელს კი „2018-2021 წლების საქართველოს რეგიონული განვითარების პროგრამა“, რომელიც წარმოადგენს ერთ-ერთ ძირითად ინსტრუმენტს რეგიონული განვითარების პოლიტიკის მიზნების მისაღწევად [9]; ამ პროგრამის მიზანია ხელი შეუწყოს ქვეყნის ადამისირეგიონების კონკურენტუნარიანობის ამაღლებას, დაბალანსებულ სოციალურ-ეკონომიკურ განვითარებასა და ცხოვრების პირობების გაუმჯობესებას.
აღსანიშნავია, რომ რეგიონების განვითარებისთვის, 2019 წელს, რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდიდან, მუნიციპალიტეტებს გამოეყო 300 მლნ ლარზე მეტი და გადანაწილებულია შემდეგი მიმართულების ინფრასტრუქტურულ პროექტებზე:
ü გზებისა და ხიდების რეაბილიტაცია
ü წყალმომარაგებისა და წყალარინების სისტემების რეაბილიტაცია
ü საბავშვო ბაღების მშენებლობა
ü კეთილმოწყობის სამუშაოები
ü სპორტული ინფრასტრუქტურის მშენებლობა/რეაბილიტაცია
ü სხვა ინფრასტრუქტურული პროექტები[9].
რეგიონებისა და ადგილობრივი თვითმმართველობის გასაძლიერებლად, 2004 წლის 17 დეკემბერს ,ევროპის საბჭოსა და ევროკომისიის ერთობლივი ინიციატივის ფარგლებში, დაფუძნდა საქართველოს ადგილობრივ თვითმმართველობათა ეროვნული ასოციაცია (NALAG),რომლის მიზანია:
ü დაიცვას თვითმმართველობის ორგანოთა ინტერესები ეროვნულ და საერთაშორისო დონეზე;
ü ხელი შეუწყოს საქართველოში ადგილობრივი დემოკრატიის განვითარებას;
ü მოაწოდოსკვალიფიციური მომსახურება წევრ თვითმმართველობებს;
ü ხელი შეუწყოს თვითმმართველობების მოხელეთა და არჩეულ პირთა კვალიფიკაციის ამაღლებას და მათთვის სოციალური გარანტიების შექმნას;
ü მოახდინოს ადგილობრივი თვითმმართველობის პრობლემათა იდენტიფიცირება, ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოთა ურთიერთდაკავშირება და არსებული პრაქტიკული გამოცდილების ადამიღწევების განზოგადება/დანერგვა.
2010 წლიდან ასოციაცია (NALAG) გახდა ევროპის რეგიონთა და მუნიციპალიტეტთა საბჭოს წევრი, იღებს მონაწილეობას საბჭოს მუშაობაში, აფორმებს მემორანდუმებს და საფუძველს უყრის ტრანს-სასაზღვრო თანამშრომლობას [3].
2017 წლისთვის კონსტიტუციის ახალმა რედაქციამ უფრო მაღალ დონეზე გადაიყვანა სახელმწიფოსა და თვითმმართველობის უფლებამოსილებათა გამიჯვნის საკითხი. განსაზღვრა უფლებამოსილებების განხორციელება სუბსიდიარობის პრინციპზე დაყრდნობით და საკუთარი უფლებამოსილების არა მხოლოდ ექსკლუზიურობა, არამედ სრულად განხორციელებაც.
საქართველოს მთავრობის მიერ 2019 წლის 31 დეკემბრის №678 დადგენილებით, დამტკიცდა დეცენტრალიზაციის 2020-2025 წლების სტრატეგიისა და დეცენტრალიზაციის სტრატეგიის განხორციელების 2020-2021 წლების სამოქმედო გეგმა.
წარმოდგენილი სტრატეგია პასუხობს და უკავშირდება ეროვნული პოლიტიკის დოკუმენტში გაცხადებულ პრიორიტეტებს _ „თავისუფლება, სწრაფი განვითარება, კეთილდღეობა“. სახელმწიფოს ნებას, დეცენტრალიზაციის პროცესის დაჩქარებას, ძალაუფლების დელეგირებას ცენტრიდან და მის განსახორციელებლად საჭირო რესურსების გადანაწილებას იმ დონეებისთვის, რომლებიც არსებული საკითხების გადაწყვეტას უფრო ეფექტურად შეძლებენ.
დეცენტრალიზაციის 2020-2025 წლების სტრატეგიისა და დეცენტრალიზაციის სტრატეგიის განხორციელების 2020-2021 წლების სამოქმედო გეგმა რეალურად ასახავს არსებული ვითარების გამოწვევებს, გააჩნია სტრატეგიული მიზნები და ამოცანები, ხედვა 2025 წლისთვის, განხორციელების პრინციპები და მართვის მექანიზმები, შესაბამისი შედეგების ინდიკატორებით, ანგარიშგების, მონიტორინგისა და შეფასების სისტემით.
მეტად მნიშვნელოვანია გავიზიაროთ OECD-ის ქვეყნების და მის ფარგლებს გარეთ დეცენტრალიზაციის პოლიტიკაში მიმდინარე ტენდენციები და დეცენტრალიზაციის განხორციელების ეფექტური გზები.
2019 წლის OECD-ის მოხსენება Making Decentralisation Work: a Handbook for Policy-Makers”„დეცენტრალიზაციის განხორციელება: სახელმძღვანელო პოლიტიკის შემქმნელებისთვის“ ფოკუსირებულია იმაზე, რომ არ შეიძლება დაისვას საკითხი, თავისთავად, რამდენად კარგია ან ცუდი დეცენტრალიზაცია, მაგრამ მისი შედეგები - დემოკრატიის, ეფექტურობის,ანგარიშვალდებულების, რეგიონული და ადგილობრივი განვითარების თვალსაზრისით, დიდად არის დამოკიდებული იმაზე, თუ როგორ არის შემუშავებული და განხორციელებული დეცენტრალიზაცია [21: 3].
სახელმწიფოს მმართველობაში მიმდინარე ცვლილებების კარგი მაგალითია გერმანია, რომელშიც ფედერალურ მაშტატმაბადენ-ვიურტემბერგმა ადგილობრივ დონეზე გადასცა სახელმწიფო ხელისუფლების მიერ განსახორციელებელი დავალებების უმეტესობა. ამრიგად, საჯარო ადმინისტრაცია, მათ შორის,ორგანიზაციული და საკადრო საკითხების გადაწყვეტის ჩათვლით, მუნიციპალურ დონეზე გადავიდა. მსგავსი ქმედებები შეინიშნება ესპანეთში, იტალიაში, საფრანგეთში. შედეგად, ესპანეთსა და იტალიაში ჩამოყალიბდა კვაზიფედერალური მმართველობითი სტრუქტურები.
გერმანიის მუნიციპალიტეტებს გააჩნია ორი კომპეტენცია: საკუთარი უფლებამოსილება და დელეგირებული უფლებამოსილებები.
ადგილობრივი ხელისუფლების საკუთარი კომპეტენცია მოიცავს ინფრასტრუქტურული და სოციალური სერვისების მიწოდებას მოსახლეობისთვის, კერძოდ:
ü წყალმომარაგება და სანიტარიული სამუშაოები
ü მყარი საყოფაცხოვრებო ნარჩენების გატანა
ü საზოგადოებრივი ტრანსპორტი
ü ელექტრომომარაგება
გადაცემული კომპეტენცია მოიცავს სახელმწიფოს განდელეგირებულ უფლებამოსილებას. მაგალითად, მშენებლობის ნებართვის გაცემა, გარემოსდაცვა.
გერმანიაში 2006 წელს, როგორც საკონსტიტუციო რეფორმის ნაწილი, ადგილობრივი ხელისუფლების მოთხოვნით, ძირითად კანონში გაჩნდა #104ა მუხლი, რომლის თანახმად, სახელმწიფოს შეუძლია მუნიციპალიტეტებს მიანიჭოს ახალი უფლებამოსილებები (დავალებები, კომპეტენციები) მხოლოდ ერთდროულად შესაბამისი ფინანსური რესურსის გამოყოფით (კონექსიის პრინციპი) [12].
აბსოლუტურად ვეთანხმებით იმას, რომ დეცენტრალიზაციის სტრატეგია უნდა დაეფუძნოს საშუალოვადიან ხედვას, თავისი განვითარების ძირითადი მიმართულებებითა და სამოქმედო გეგმით, რომლის შესრულების ყოველწლიური გეგმა-გრაფიკი იქნება წარმოდგენილი. ასევე, ვეთანხმებით ადგილობრივი თვითმმართველობის უფლებამოსილებათა გაზრდას სუბსიდიარობის პრინციპის გათვალისწინებით.
მთლიანად ქვეყნის მდგრად განვითარებას სასიცოცხლო მნიშვნელობა აქვს. ერთ-ერთი საუკეთესო შეფასება მიეცა მას 1987 წელს ე.წ ბრუნტლანდის კომისიის მიერ მომზადებულ ანგარიშში„Our Common Future“, რომლის თანახმად, მდგრადი განვითარება „არის განვითარება, რომელიც აკმაყოფილებს აწყმოს საჭიროებებს ისე, რომ საფრთხე არ შეუქმნას მომავალი თაობების უნარს საკუთარი მოთხოვნილებების დასაკმაყოფილებლად“ [17].
სოფლის განვითარების ხელშეწყობას მდგრადი ეკონომიკური განვითარებისა და ინკლუზიური ეკონომიკური ზრდისთვის ასევე დიდი მნიშვნელობა ენიჭება. სოფლის განვითარების და სოფლის მეურნეობის პოლიტიკა უნდა ეფუძნებოდეს სოფლის იდენტობას და ტენდენციებს, რაც უნდა განხორციელდეს ინტეგრირებული სტრატეგიების განხორციელებით და მრავალდარგობრივი მიდგომებით. ამ პოლიტიკამ უნდა უზრუნველყოს ეკონომიკის დივერსიფიკაცია და მეწარმეობის განვითარების, ინვესტიციების, ინოვაციებისა და დასაქმების ხელშეწყობა[10].
აღსანიშნავია, ასევე, რომ 2013 წლიდან ევროკავშირი საქართველოს ხელს უწყობს სოფლის და სოფლის მეურნეობის განვითარებაში. სოფლისა დას ოფლის მეურნეობის განვითარების ევროპის სამეზობლო პროგრამის (ENPARD) მეშვეობით, მხოლოდ 2013-2022 წლებისთვის ENPARD-ის ბიუჯეტი საქართველოში 179.5 მილიონი ევროა:
ü I ფაზა– € 52 მილიონი, 2014-2017
ü II ფაზა–€ 50 მილიონი, 2016-2019
ü III ფაზა–€ 77.5 მილიონი, 2018-2022 [13].
მნიშვნელოვანია, რომ „დეცენტრალიზაციის 2020-2025 წლების სტრატეგიისა და დეცენტრალიზაციის სტრატეგიის განხორციელების 2020-2021 წლების სამოქმედო გეგმაში“ თვითკრიტიკულად აღწერილია უფლებამოსილების სრულყოფილად განხორციელების ხელშემშლელი ფაქტორები, ასევე, საუბარია უფლებამოსილებების განხორციელებისათვის საჭირო ადამიანური, მატერიალური და ფინანსური რესურსების სიმწირეზე, რაც, თავის მხრივ, მოითხოვს არა მხოლოდ მაღალკვალიფიციური, არამედ მაღალი პოლიტიკური თვითშეგნების, სახელმწიფოებრივად მოაზროვნე კადრების მომზადება-გადამზადებას, რაზეც მნიშვნელოვანწილად დამოკიდებულია დეცენტრალიზაციის პროცესის განხორციელება. გენდერული თანასწორობის გათვალისწინება და ქალების აქტიური ჩართულობა დეცენტრალიზაციისა და თვითმმართველობის განხორციელების პროცესში, იქნება ძალიან სასარგებლო და მნიშვნელოვანი.
მუნიციპალიტეტის დამატებითი უფლებამოსილების მატერიალურ-ფინანსური უზრუნველყოფის გადახედვის საკითხი ზრდის მისი წარმატების წინაპირობას.
დღეისათვის საქართველოში მთლიანი შიდა პროდუქტის გადანაწილება რეგიონების მიხედვით ხდება არათანაბრად: 2018 წლის საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახურის მონაცემებით, ყველაზე მაღალი ხვედრითი წილი უწევს თბილისს –23,1%, ყველაზე ნაკლები კირაჭა-ლეჩხუმსა და ქვემო სვანეთს –0,2%(ნახაზი №1).
რეგიონები არათანაბრად მონაწილეობენ მშპ-ის ფორმირებაში, რაც მათი განვითარების დონიდან გამომდინარეობს (ნახაზი №2).
[საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახური, 2018]
„დეცენტრალიზაციის 2020-2025 წლების სტრატეგიისა და დეცენტრალიზაციის სტრატეგიის განხორციელების 2020-2021 წლების სამოქმედო გეგმის“ ძლიერი მხარეა მასში გაცხადებული საკუთარი შემოსავლების ეტაპობრივი ზრდა, რაც გულისხმობს:
ü კანონმდებლობით განსაზღვრული საერთო შემოსულობების გაზრდას მთლიანი შიდა პროდუქტის არანაკლებ 7%;
ü თვითმმართველი ერთეულის ტერიტორიაზე პრივატიზების შედეგად მიღებული შემოსავლის გარკვეული პროცენტული ოდენობის დატოვებას მუნიციპალიტეტის შემოსავლებში/ბიუჯეტში;
ü გაიზრდება სახელმწიფო ქონების იჯარის გაცემიდან და გაყიდვიდან მიღებული შემოსავლების გარკვეული პროცენტული ოდენობა ადგილობრივი ბიუჯეტის სასარგებლოდ;
ü გადაიხედება ადგილობრივი მოსაკრებლების სახეები, მუნიციპალიტეტებს მიეცემათ საშუალება მოახდინონ საკუთარი შემოსავლების დივერსიფიკაცია;
ü მომზადდება საკანონმდებლო ცვლილება და სარგებლობის ლიცენზიების ცალკეული სახეების კომპეტენცია გადაეცემა ადგილობრივ თვითმმართველობას, შესაბამისი მოსაკრებლის აკუმულირება მოხდება ადგილობრივ ბიუჯეტში;
ü დაგეგმილია საბიუჯეტო კოდექსში ცვლილებები, რომელთა მიზანია ადგილობრივი თვითმმართველობის საკუთარი შემოსავლების გაზრდა მათი უფლებამოსილებების განხორციელების მიზნით. ამ კუთხით, განხილული იქნება საშემოსავლო გადასახადის საზიარო წილის/პროცენტის ცვლილება;
ü იგეგმება საკანონმდებლო ბაზის შემუშავება საშემოსავლო გადასახადის ფიზიკური პირის ადგილის მიხედვით ადმინისტრირების უზრუნველსაყოფად;
ü იგეგმება ქონების გადასახადით დაბეგვრის წესის და არსებული საგადასახადო შეღავათების გადახედვა;
ü გადაიხედება სახელმწიფოს მიერ მუნიციპალიტეტებისთვის ქონების გადაცემის ნუსხა, ფორმები და ვადები. გამარტივდება ქონების გადაცემის რეგისტრაციის პროცედურები;
ü იგეგმება შემოსავლების განაწილების პრინციპის გაუმჯობესება;
ü მომზადდება უფლებამოსილების დელეგირების ინსტრუქცია, გაიწერება დელეგირების პირობები და მექანიზმები, განისაზღვრება სერვისის ღირებულების გაანგარიშების წესი [1: 14-17].
ზემოთ აღნიშნული ცვლილებების მთავარი ამოცანაა, გაიზარდოს მუნიციპალიტეტების საკუთარი შემოსავლები და მათი როლი ადგილობრივი ეკონომიკის წახალისებაში.
საქართველოში საჯარო ფინანსების მართვის სისტემის სრულყოფისა და საყოველთაოდ დანერგვისთვის, საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს მიერ წარმოდგენილია საჯარო ფინანსების მართვის სტრატეგია (2018-2021), რომლის მიზანს წარმოადგენს ფინანსური რესურსების რაციონალური გამოყენება. აღნიშნული მიზნის მიღწევა შესაძლებელია საჯარო ფინანსების მართვის სისტემების გაუმჯობესებით, რაც უზრუნველყოფს: 1.„ფისკალურ დისციპლინას“; 2.„მუშაობის ეფექტურობას“; 3.საქართველოს საჯარო რესურსების „ეფექტურ განაწილებას“.
წარმატებები ამ კუთხით უკვე სახეზეა, რაც დასტურდება 2018 წელს გამოქვეყნებულ სახელმწიფო ხარჯებისა და ფინანსური ანგარიშვალდებულების (PEFA - Public Expenditure and Financial Accountability) ანგარიშში [19].საქართველოში საჯარო ფინანსების მართვის სისტემის მაჩვენებლის ინდიკატორები საკმაოდ გაუმჯობესდა 2013 წელთან შედარებით [15] დეცენტრალიზაციის განხორციელება დამოკიდებულია ძლიერ, სანდო, გამჭვირვალე, სისტემურ, ერთიანი სტანდარტის მქონე მოქალაქეებზე ორიენტირებულ მმართველობაზე. 2011 წლიდან საქართველო შეუერთდა ღია მმართველობის პარტნიორობის პროგრამას (OGP) და დღემდე ერთგულად განაგრძობს დემოკრატიული საზოგადოებისთვის ფუძემდებელი პრინციპების მხარდაჭერას: ეს არის - გამჭვირვალობა, მოქალაქეების ჩართულობის განვითარება, კორუფციასთან ბრძოლის მექანიზმების გაძლიერება, ინოვაციებისა და ახალი ტექნოლოგიების დანერგვის ხელშეწყობა, რაც, თავის მხრივ, საზოგადოებრივი რესურსების უფრო ეფექტიანი მართვისა და ინკლუზიური განვითარების წინაპირობაა[20: 4].
აქვე აღსანიშნავია ადგილობრივი თვითმმართველობის განხორციელების პროცესის ავტონომიურობა, მიღებული გადაწყვეტილების შესაბამისობა ადგილობრივი მოსახლეობის ინტერესებთან, მოქალაქეთა ფართო ჩართულობა, მონაწილეობითი დემოკრატიის გაძლიერება, შეფასებისა და ანაგარიშვალდებულების ქმედითი მექანიზმების დამკვიდრება [16:179].
მეტად მნიშვნელოვანია გაწეული მომსახურების კმაყოფილების დონის ინდიკატორების არსებობა, სწორი, სანდო და ობიექტური უკუკავშირი მოსახლეობასთან მუნიციპალიტეტში განხორციელებული/განსახორციელებელი პროექტების დაგეგმვის დროს, რათა უკეთ მოხდეს მონიტორინგი და შედეგების შეფასება. ასევე, ამ ფუნქციის განხორციელებას გააძლიერებს სტრატეგიაში გაცხადებული მუნიციპალურ დონეზე სტატისტიკის წარმოება, შესაბამისი კადრებით, ინფორმაციული სისტემებითა და ინსტრუმენტებით.
ვფიქრობთ, გარდა კონკრეტული პროცესების მონიტორინგისა და კონტროლისა, საკრებულოს წევრების რესურსის გამოყენებით, მათი უფლებამოსილებებიდან გამომდინარე, შესაძლებელია ზედამხედველობის გაძლიერება ბიუჯეტის შესრულებაზე, ახალი რეგულირების წესების შემოღებაზე, დამოუკიდებელი აუდიტის მოწვევაზე და ა.შ. მაგალითად, შესაძლებელია გაიზიარონ ქალაქ თბილისში არსებული მექანიზმი და მერის მოადგილეები დანიშნონ საკრებულოს თანხმობით, რაც გაზრდის მერის მოადგილის ლეგიტიმაციის ხარისხს.
თვითმმართველობის წევრთა ერთობლივ კონფერენციებზე შეხვედრის დროს, არაერთხელ გამოიკვეთა სტრატეგიაში წინ წამოწეული ინტერმუნიციპალური ურთიერთობების აუცილებლობა. ერთმანეთის ინტერესების განთვალისწინება, მსხვილი ინფრასტრუქტურული პროექტების ერთობლივად განხორციელება, მოსახლეობის მაღალი ჩართულობა უფრო ეფექტური, სწრაფი განვითარების მომტანი იქნება მუნიციპალიტეტებისთვის.
საკანანომდებლო კოლიზიები რომ არსებობს, ამაზე ყველა ვთანხმდებით. შეიძლება ითქვას, რომ ეს ზოგჯერ მთავარი ხელშემშლელი ფაქტორიც კია,რომელიც არა მხოლოდ აფერხებს, არამედ,რიგ შემთხვევაში, ხელსაც უშლის უფლებამოსილების სრულყოფილად განხორციელებას.
აბსოლუტურად ვეთანხმებით „დეცენტრალიზაციის 2020-2025 წლების სტრატეგიისა და დეცენტრალიზაციის სტრატეგიის განხორციელების 2020-2021 წლების სამოქმედო გეგმაში“ გაცხადებულ მუნიციპალიტეტებისათვის ქონების გადაცემასთან დაკავშირებულ პრობლემებს. ეს აფერხებს მის გაძლიერებასა და განვითარებას, ხელს უშლის დივერსიფიკაციის პროცესებს. აქვე უნდა ითქვას, რომ ძალზე მნიშვნელოვანია საკუთარი არაფინანსური აქტივების ზრდა და შენარჩუნება. იმ ფონზე, როდესაც იზრდება მიგრაცია, მიმდინარეობს ქალაქების სწრაფი ურბანული განვითარება, მოსახლეობის მატება, ყველა აქტივს და მიწის ნაკვეთს სასიცოცხლო მნიშვნელობა აქვს.
სოლიდარობის პრინციპის გათვალისწინება და მუნიციპალიტეტის განვითარების გათანაბრება რეალურ შედეგებს მოუტანს დეცენტრალიზაციის პროცესს. მითუმეტეს, როდესაც ჩართული ვართ ევროკავშირის აღმოსავლეთ პარტნიორობის პოლიტიკის პროგრამაში და არსებობს ევროკავშირის ქვეყნების კოჰეზიის პოლიტიკის მაგალითები.
ევროკავშირის ურთიერთობა მეზობელ ქვეყნებთან ხორციელდება ევროკავშირის სამეზობლო პოლიტიკის (ENP) საქართველოსთან აღმოსავლეთის პარტნიორობის პოლიტიკის (EaP) მეშვეობით და ემყარება მთავარ პოსტულატებს: ძლიერი ეკონომიკა, ძლიერი მმართველობა, ძლიერი კავშირგაბმულობა, ძლიერი საზოგადოება და ორიენტირებულია ევროკავშირის აღმოსავლელი მეზობლების სტაბილურობისა და მდგრადობის ზრდაზე.
ინსტიტუციური დიალოგის აუცილებლობა ნამდვილად არსებობს. ის უფრო მეტად გამოიკვეთება დეცენტრალიზაციის განხორციელების დროს. ვფიქრობთ, რეგიონული პოლიტიკის განხორციელებასა და რეგიონული განვითარების პროცესში ჩართული სამთავრობო უწყებების აქტიურ მონაწილეობასაც ძალიან დიდი მნიშვნელობა ექნება.
დასკვნა
2020-2021 წლების სამოქმედო გეგმის შესრულება საკმაოდ რეალისტურია. ის წარმოადგენს კონკრეტული ამოცანებისა და აქტივობების ერთობლიობას, შესაბამისი შეფასების ინდიკატორებითა და პასუხისმგებელი უწყებებით.
ცხადია, დეცენტრალიზაციის პროცესის განხორციელება რთული, გამოწვევებით სავსე პროცესია ევროპული სტანდარტების შესაბამისი ძლიერი ადგილობრივი თვითმმართველობის შესაქმნელად და დამოკიდებულია თითოეული ჩვენგანის, ზოგადად –სამოქალაქო საზოგადოების აქტიურ ჩართულობაზე, რათა არ დავუშვათ მისი პოლიტიზება.
ისიც ცხადია, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობის სისტემის განხორციელება მთლიანად დამოკიდებულია ადგილობრივი თვითმმართველობისა და მოსახლეობის აქტიურ თანამშრომლობასა და ინიციატივებზე. ეს თანმიმდევრული პროცესია და ითხოვს კომპლექსურ მიდგომას. დეცენტრალიზაციის პროცესის აღსრულების დროს კი მნიშვნელოვანი იქნება როგორც ევროპის ქვეყნების გამოცდილების გაზიარება, ისე მკლევარების, დარგის სპეციალისტების აქტიური ჩართულობა და მათი რეკომენდაციების გათვალისწინება. დასახული მიზნების განხორციელება მოითხოვს არსებული სტრატეგიის მიხედვით მოქმედებას, ყველა მექანიზმის გააქტიურებას, შესრულების პროცესის მონიტორინგს, სუსტი რგოლის გამოვლენას, ანალიზის დროს სწრაფი ცვლილებების განხორციელებასა და საბოლოო შეჯამებას.
საქართველოში დეცენტრალიზაციის პროცესის წარმატებით ჩატარება, მდგრადი განვითარების ხელშეწყობა და საზოგადოების ფართო მონაწილეობა დემოკრატიული პროცესების გაძლიერებაში სამაგალითო უნდა გახდეს აფხაზეთისა და ოსეთის რეგიონებისთვის, რათა გაერთიანების შემდეგ გატარებული რეფორმების წარმატება მათი მხრიდან მხარდაჭერისა და გაზიარების საფუძველი გახდეს.
გამოყენებული ლიტერატურა და ინტერნეტწყაროები
1. დადგენილება №678, 2019, „დეცენტრალიზაციის 2020-2025 წლების სტრატეგიისა და დეცენტრალიზაციის სტრატეგიის განხორციელების 2020-2021 წლების სამოქმედო გეგმის დამტკიცების შესახებ“, 2019 წლის 31 დეკემბრის №678 დადგენილება.
https://matsne.gov.ge/ka/document/view/4764626?publication=0
2. საქართველოს ორგანული კანონი „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი“
(https://matsne.gov.ge/ka/document/view/2244429?publication=46)
3. http://www.nala.ge/mission
4. რეგიონული განვითარების ასოციაცია (RDA)
http://enpard.ge/ge/regionuli-ganvitharebis-a/
5. პრეამბულა, 2014, ასოცირების შესახებ შეთანხმება, ერთიმხრივ, ევროკავშირს და ევროპის ატომური ენერგიის გაერთიანებას და მათ წევრ№537 სახელმწიფოებსა დ ამეორე მხრივ, საქართველოს შორის, პრეამბულა.
http://www.parliament.ge/ge/ajax/downloadFile/34753/AA
6. განკარგულება №223, 2013, საქართველოს მთავრობის დეცენტრალიზაციისა და თვითმმართველობის განვითარების სტრატეგიის ძირითადი პრინციპები 2013-2014 წლებისთვის, 2013 წლის 1 მარტის №223 განკარგულება, გვ. 3.
7. დადგენილება №400, 2014, საქართველოს სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების სტრატეგიის „საქართველო 2020“ დამტკიცებისა და მასთან დაკავშირებული ზოგიერთი ღონისძიების თაობაზე, 2014 წლის 17 ივნისის №400 დადგენილება.
http://www.economy.ge/uploads/ecopolitic/2020/saqartvelo_2020.pdf
8. 2015-2017 წლების... 2015, 2015-2017 წლების საქართველოს რეგიონული განვითარების პროგრამა
http://www.mrdi.gov.ge/sites/default/files/01_2.pdf
9. საქართველოს რეგიონული განვითარების...2018, საქართველოს რეგიონული განვითარების პროგრამა 2018-2021
10. საქართველოს სოფლის განვითარების... 2017, საქართველოს სოფლის განვითარების სტრატეგია 2017-2020
http://enpard.ge/ge/wp-content/uploads/2015/05/%E1%83%A1%E1%83%90%E1%83%A5%E1%83%90%E1%83%A0%E1%83%97%E1%83%95%E1%83%94%E1%83%9A%E1%83%9D%E1%83%A1-%E1%83%A1%E1%83%9D%E1%83%A4%E1%83%9A%E1%83%98%E1%83%A1-%E1%83%92%E1%83%90%E1%83%9C%E1%83%95%E1%83%98%E1%83%9 7%E1%83%90%E1%83%A0%E1%83%94%E1%83%91%E1%83%98%E1%83%A1-%E1%83%A1%E1%83%A2%E1%83%A0%E1%83%90%E1%83%A2%E1%83%94% E1%83%92%E1%83%98%E1%83%90-2017-2020.pdf
11. საქართველოს რეგიონული განვითარების და ინფრასტრუქტურის სამინისტრო
12. Экономика и жизнь, 2014, журн. «Экономика и жизнь», N49.
http://www.eg-online.ru/article/266977/
13. RDA, რეგიონული განვითარების ასოციაცია (RDA)
http://enpard.ge/ge/regionuli-ganvitharebis-a/
14. საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახურიhttps://www.geostat.ge/
15. საჯარო ფინანსების მართვის... 2018, საჯარო ფინანსების მართვის რეფორმის სტრატეგია 2018-2021, მუხლი I
https://mof.ge/images/File/strategia/2018/PFMRS-2018-2021-2606-final.pdf
16. Chikhladze N., Chikhladze L., 2018, Modern challenges in establishing a financial base of local self-governance in georgia. Bullеtin of Georgian Academy of Sciences, vol. 2 : 176-183.
http://science.org.ge/bnas/vol-12-2.html
17. Our Common Future, 1987, Our Common Future, Chapter 2: Towards Sustainable Development.
https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/5987our-common-future.pdf
18. ლოსაბერიძე დ... 2018, ლოსაბერიძე დ., კახიძე ი., ქათამაძე ა., საქართველოში ადგილობრივი დემოკრატიის განვითარების წლიური ანგარიში (2016-2017 წლები), გვ. 6, OSGF, თბილისი
https://osgf.ge/wp-content/uploads/2019/03/Democracy_2019.pdf
20. დადგენილება №537, 2018, ღია მმართველობა საქართველოს 2018-2019 წლების სამოქმედო გეგმა, 2018 წლის 12 ნოემბრის №537 დადგენილება, გვ. 4.
21. OECD, 2019, The 2019 OECD report “Making Decentralisation Work: a Handbook for Policy-Makers”გვ.3.